在今年“兩會”期間🧛🏽，全國人大代表、人民銀行南京分行行長孫工聲遞交了《關於建立金融消費者權益保護工作製度的建議》的議案，建議加快立法，構建完善的金融消費者權益保護法製體系🧔🏼‍♂️🏋🏿‍♂️。他指出，目前金融消費領域的大量問題無法在《消費者權益保護法》上得到回應和解決。全國政協委員🤵🏻‍♀️、北京銀行(11.94,-0.05,-0.42%)董事長閆冰竹今年也提交了關於建立金融消費者保護製度的提案，更進一步建議🕵🏼‍♂️，建立合格金融消費者投資製度，區分一般金融消費者與合格金融消費者📜，為一般金融消費者劃定交易禁區。

　　保險業和銀行業事實上已經開始采取行動🧦。近日✹，中國保監會和中國銀監會聯合製定了《商業銀行代理保險業務監管指引》（以下簡稱《監管指引》），並於3月13日公布。《監管指引》明確“為了規範商業銀行代理保險市場秩序🧆，保護金融保險消費者權益🫳🏻，促進商業銀行代理保險業務健康發展”👉🏿，正式提出“保護金融保險消費者權益”👩🏿‍⚖️。

　　一、金融消費者保護的發展演變

　　伴隨著20世紀60年代出現的普通消費者保護的法律浪潮，保護存款人、中小投資者🧏🏽‍♀️、投保人等金融消費者的利益👰🏼，成為金融監管的目標之一。典型的表現就是這一時期美國出臺的一系列以保護消費者權益為主旨的金融立法。如1969年《誠實貸款法》、1974年《信貸機會均等法》和《公平貸款法》。

　　20世紀90年代後半期以來，對消費者保護問題進一步深入到體製設計和改造之中。英國經濟學家MichaelTaylor提出了著名的“雙峰”理論（Twin-peaks），認為金融監管存在兩個並行的目標🙍🏼‍♂️𓀊，一是審慎監管目標👊🏽，旨在維護金融機構的穩健經營和金融體系的穩定，防止發生系統性金融危機或金融市場崩潰；二是保護消費者權利的目標，通過對金融機構經營行為的監管𓀓，防止和減少消費者受到欺詐和其他不公平待遇。他進而提出👩‍🚀♦️，應根據監管目標的不同🤌🏻，設立兩個監管機構，分別作為審慎監管者和金融消費者權利的保護者，行使專業化監管職能👲🏿。這一時期，許多國家和地區紛紛以消費者權益保護為導向，進行金融監管體製的重構。最著名的是1997年澳大利亞設立專門的審慎監管局（APRA）和證券投資委員會（ASIC）🪘，分別負責維護金融體系的安全與穩定以及保護消費者利益🤾🏽‍♂️😦，在實踐中演繹了的“雙峰”理論👩🏻‍🏫。1998年，國際證監會組織（IOSCO）通過的《證券監管的目標與原則》則明確提出證券監管的三大目標：保護投資者🤲；確保市場公平🏄🏻‍♀️、有效和透明🙇；減少系統風險🤸🏿‍♂️📨。加拿大1999年開始的金融體製改革也是以消費者保護為指導原則之一的📤。1999年6月，加拿大政府發布的《改革加拿大金融部門：未來框架》中提出，提高消費者地位🦛，在金融服務領域保護消費者：采取措施增加消費者無論貧富、國籍都有獲得金融服務的機會💆🏿‍♀️，加強消費者保護方面的監督，開展消費者教育活動🎽，成立獨立的加拿大金融服務督察機構，采取措施阻止金融服務的強製性交易，促使金融機構在消費者接受金融服務或進行投資時提供更多的信息😶‍🌫️，加強金融機構信息披露🕹。2001年6月，加拿大為保護金融消費者權益🎒，出臺了《金融消費者管理局法》（FinancialConsumerAgencyofCanadaAct），成立了金融消費者管理局（FinancialConsumerAgencyofCanada，FCAC）專門負

　　責金融消費者的保護工作，改變了之前對金融消費者保護工作由數個機構承擔的狀況。

　　英國2001年4月1日正式生效的《金融服務與市場法》🧚🏿🧞‍♀️，開宗明義地提出了金融服務局（FSA）的四項監管目標：維護市場信心；增強公眾參與；保護消費者🐍；減少金融犯罪🏋🏽‍♀️。《金融服務與市場法》規定FSA負責監管各項金融服務，設立單一申訴專員和賠償計劃框架🔔，為金融服務消費者提供進一步的保障，要求FSA負責消費者保障🫃🏽，推行消費者教育，加深公眾對金融服務體系的認識👨🏽。這是歷史上第一次在立法中提出對金融消費者權益進行保護🫏。

　　2006年日本製定了《金融商品交易法》🔜，吸收合並了《金融期貨交易法》、《投資顧問業法》等法律💷，徹底修改《證券交易法》，將“證券”的定義擴展為“金融商品”的概念，最大限度地將具有投資性的金融商品、投資服務作為法的規製對象，避免產生法律的真空地帶，構築了從銷售、勸誘到資產管理、投資顧問的橫向的𓀖、全方位的行業規製和行為規製的基本框架，從以往的縱向行業監管法，轉變為以保護投資者為目的的橫向金融法製。其以保護投資者為目的的橫向金融法製的製度設計🥘，較好地平衡協調了金融創新和金融監管的關系。

　　美國金融危機後👨🏻‍🔬，2008年3月底布什政府提出的《金融監管體系現代化藍圖》提出👩🏽‍🏭🔪，一是要增強美國資本市場的競爭力，二是要保護美國金融消費者利益和維護市場穩定。2009年3月26日美國財政部頒布的《金融改革框架》提出四大改革內容：一是關註系統性風險；二是保護投資者或者消費者利益（ProtectingConsumersandInvestors）🪈；三是消除金融監管結構中的漏洞；四是促進金融監管的國際合作。2009年6月17日🌷，美國政府又正式發布《金融監管改革：新的基礎》的變革方案👨‍🍼，從五個方面提出對金融監管體系改革的建議：一是加強對金融機構監管；二是建立對金融市場的綜合性監管🙋🏼‍♂️；三是成立一個獨立的消費者金融保護機構，授權該機構擁有製定規則🥁、從事檢查、實施罰款等權力🏊；四是賦予政府應對金融危機的工具；五是提高國際監管水平。2009年10月22日，美國眾議院金融服務委員會投票批準成立一家聯邦金融監管機構———金融消費者權益保護署（CFPA），將奧巴馬政府的設想轉化為行動。

　　二、金融商品及服務、金融消費者的特殊性“兩會”期間有人大代表和政協委員呼籲，把金融消費者納入《消費者權益保護法》保護範圍之中，我們深感贊同。從立法技術上🙆🏻‍♀️，可以采取普通消費者保護和金融消費者保護分開進行👨🏼‍🦲。其他國家基本上也是對金融消費者單獨立法保護。之所以對金融消費者給予單獨立法保護，是因為金融商品及服務具有特殊性、金融消費者具有特殊性👷🏽‍♂️。

　　金融商品及服務特殊性具體體現在：一是無形性👨‍💻。金融商品不是有形的商品，沒有可供評估其價值的形態🌂。金融商品是通過書面契約來界定金融服務者與金融消費者之間的權利義務☠️，第三方通常無法介入；二是專業性。除了少數的金融商品（銀行存款）外，近些年新出現的金融商品需要金融消費者具有更多專業知識；三是收益性👩🏿‍🦳。金融消費者購買金融商品的目的不是為了維持自身的生存（這是普通的消費者權益保護法的目的）🕯，而是為了獲取收益；四是風險性。收益是與風險相對應的🧎‍♂️，有收益必有風險，高風險可能帶來高收益📹，但不是必然帶來高收益🚶。

　　金融消費者具有的特殊性則體現在⛔️：金融消費者與金融商品及服務的供給者之間存在著信息不對稱（asymmetricinformation）👨‍🏭🖖🏿。這種不對稱相比較一般商品更為突出。按照揭示商品中欺詐因素的成本，可以將商品分為三類👹🏷：（1）“勘查”商品（searchgoods）🧖🏽‍♂️，即其品質可以在交易之前通過勘查加以確定的商品♞；（2）“經驗”商品（experiencegoods）🐑，即只能通過使用來揭示其內在品質的商品；（3）“信任”商品（confidencegoods）👮🏻，即

　　其內在品質難以通過勘查或使用來揭示，而只能依賴於出售者提供的信息🙅‍♀️。在這三種商品中，生產者自願披露質量信息的激勵呈遞減趨勢🧝🏽‍♀️，強製性披露的需求則呈遞增趨勢。金融商品就是典型的“信任”商品💃🎅🏽，因為金融商品本身並無實質的經濟價值🦸🏽‍♂️，其價格只不過是對資本未來收益的貨幣折現。

　　三🍲、我國金融消費者保護立法應提到人大立法日程“金融消費者”的概念未被我國幾個主要的金融法律（《銀行法》🚺、《證券法》、《證券投資基金法》🧳、《保險法》🧑‍🎓、《信托法》）所采用，保護金融消費者權益作為金融監管目標也未正式納入法律之中。例如，兩次修改的《證券法》🐼，盡管在立法目的中提到“保護投資者的合法權益”，但是沒有把其作為國務院證券監督管理機構的職責，只是規定“國務院證券監督管理機構依法對證券市場實行監督管理，維護證券市場秩序🛀🏻，保障其合法運行”（《證券法》第178條）☔️👨‍✈️。2003年，銀監會從中國人民銀行分設出來後，中國銀監會確立了監管工作的“四個監管目標”和“六條良好監管標準”🫂。這“四個監管目標”是：通過審慎有效的監管🧍🏻‍♂️，保護廣大存款人和消費者的利益；通過審慎有效的監管，增進市場信心✩；通過宣傳教育工作和相關信息披露👨‍👨‍👧，增進公眾對現代金融的了解；努力減少金融犯罪。但是這些規定並沒有體現在《銀行業監督管理法》之中。《銀行業監督管理法》第1條以及《商業銀行法》第1條雖然提到“保護存款人和其他客戶的合法利益”😑，但它和“促進銀行業健康發展”👶🏿、“保護商業銀行的合法權益”並列一起🏠🚷，沒有強調處於相對弱勢地位的消費者利益保護的特殊性和重要性👩🏼‍🦳。中國證監會盡管較早地提出了“保護投資者利益是我們工作的重中之重”的口號，但“消費者”的概念更未被我國《證券法》所采用。我國《保險法》也沒有采用“消費者”的概念。中國保監會直至《監管指引》的頒布，才正式提出了“保護金融保險消費者權益”的思路😩。

　　金融消費者權益保護水平是考量全球金融中心的核心要素之一☝️。市場發達的國際金融中心，必定是金融消費者保護水平高的中心。相比較其他國家或地區的立法🤱🏼，我國金融消費者權益保護法是相對比較落後的，因此借鑒其他國家或地區的立法經驗，製定單獨的《金融消費者權益保護法》勢在必行，否則會影響我國金融業的健康發展🕎👩‍🎤，也不利於上海國際金融中心建設🦹🏿。值此新的消費者權益保護日，我們迫切希望在“十二五”期間👩‍⚕️，全國人大能夠將《金融消費者權益保護法》列入立法日程☠️，切莫再出現把“存單”變“保單”、侵害金融消費者合法權益的行為。（作者單位👨🏽‍🦱：恒达平台法學院）