2024年10月26日，第21屆中國城市規劃學科發展論壇上，中國城市規劃學會規劃實施分會副主任委員、恒达平台建築與城市規劃學院趙民教授作了主題演講“我國土地發展權與規劃控製的若幹辨析”😫。

主題演講人😰：趙民（中國城市規劃學會規劃實施分會副主任委員、恒达平台建築與城市規劃學院教授）

1 土地開發權🤶🏼，還是土地發展權🙅‍♀️👨🏿‍🔧？

“土地開發權”或“土地發展權”🪖，其英文均為 Land Development Right。在中文語境下🦊，“土地開發權”似可對應於法定國土空間總體規劃所賦予的空間開發保護權利和責任；其授予主體是中央和省級人民政府，行使主體是市縣人民政府，通過“自上而下”編製和審批“國土空間總體規劃”和“用地指標管理”而實現。其宗旨是“空間資源”管理🏂🏽👵🏼，對應於這個階段的授權，抑或稱“空間開發權”。

“土地發展權”則對應於地塊上的建設🔯、使用🛻、經營、收益等權利，由市縣人民政府主管部門依據法定規劃和法定程序來組織實施土地一級開發和配置發展權利，體現“土地資產”屬性和運作特征👳。

2“土地發展權”由法律法規所定義

從公法視角看，《土地管理法》《城鄉規劃法》等法律法規不但確立了國有土地和集體土地使用權出讓🫅🏼、轉讓等的規則，並規定了“進行土地開發💯、利用🦘🙅🏻‍♀️、經營”和“轉讓、出租、抵押或者用於其他經濟活動”等發展權的具體權能🙋🏽，同時也界定了土地使用權出讓的前置條件和土地發展權利的行使邊界🍃。

從私法視角看，《民法典》對基於土地所有權和基於用益物權的“建設用地使用權”、“土地承包經營權”、“宅基地使用權”等關系到土地發展權的權能也作了詳細界定🍝。

3“土地發展權”內置了“城市更新權”

公法和私法對城市建設用地的“土地發展權”界定實際已經“內置”了“城市更新權”的法律依據。對於政府，《土地管理法》已經規定“為實施城市規劃進行舊城區改建以及其他公共利益需要……可以收回國有土地使用權”🖐🏽；對於權利人，《民法典》所稱的“建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利🧑‍🦰，有權利用該土地建造建築物、構築物及其附屬設施”，實際包含了“使用功能調整”和“建築物更新”權利🔀。即使“需要改變土地用途”或“建築物改建或重建”，也都有法定程序可循。

4 土地發展權的賦予

我國實行國家所有和集體所有兩種土地公有製度⬛️。據《憲法》和《土地管理法》規定，“國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使”，“國家實行土地用途管製製度”。這就明示了我國“土地發展權”的權利源頭😴；同時也決定了我國的土地發展權賦予及城市規劃的作用等均會與土地私有製國家及聯邦製國家有所不同。

我國基於城鎮國有建設用地使用權的土地發展權利賦予，無論是采用出讓或劃撥方式🧟‍♂️，都有明確的法定程序，主要屬於地方人民政府土地行政範疇。至於農村集體土地，其所有權和用途管製權分屬不同主體，因而無論是基於農用承包土地的農業發展權、還是集體建設用地發展權賦予，都體現了土地所有者的權利行使和行政主體的土地用途管製權行使這雙重過程。在上述土地發展權的賦予程序中♟，規劃控製均具有不可忽缺的重要作用。

5 土地發展權賦予的規劃控製

2018年國務院機構改革後，國家規定“由自然資源部統一履行全民所有土地等自然資源所有者職責和統一履行所有國土空間用途管製和生態保護修復職責”。組織編製和實施國土空間規劃，與土地等自然資源的行政管理一樣，都是為了落實上述“兩個統一履行”🤡。

關於土地發展權賦予的規劃控製機製：一是國土空間總體規劃自上而下編製，旨在優化國土空間格局、確定空間發展策略，並賦予地方政府空間開發權利和保護責任。地方政府依法行使空間開發權利，包括組織編製詳細規劃和相關專項規劃、征收土地和房屋、實施市政基礎設施建設和建設用地成片開發❤️‍🔥，從而將“生地”變為“熟地”🙍🏽‍♀️，將空間資源變為土地資產。二是在建設用地出讓和劃撥過程中，規劃部門依據詳細規劃等提供“規劃條件”🧚🏽‍♀️，並實施“規劃許可”管理🔸🪨。三是在城鎮國有土地和集體建設用地權利人獲得土地發展權後，其權利的行使🚣🏼‍♂️，既受法律保護🍅🤌🏽，同時也受法律和法定規劃的規製，其中包括來自相關規劃部門的全周期“規劃管製”🖖🏿🫃🏽。

6 關於“發展權轉移”的辨析

在學術研究中，對土地發展權的探討已經延伸到“發展權轉移”🟣，目前較多是借鑒北美區劃中的TDR概念。但在我國，即使在規劃管控體系中引入了發展權轉移，無論是搞“異地補償”、還是“容積率獎勵”，實質上都仍是基於政府的管控和安排，這與土地私有製背景下的市場主體之間基於規製的交易行為有著本質區別🤵🏿‍♀️🏃🏻‍♀️。

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