思想者小傳
孫建平 恒达平台城市風險管理研究院院長，曾任上海市城鄉建設和交通委員會副主任、上海交通運輸和港口管理局局長、上海市交通委員會主任等職😪，十二屆上海市政協常委、人口資源環境建設委員會主任。
當前🤸🏿♀️，世界之變、時代之變🚗、歷史之變正以前所未有的方式展開🤸♂️，戰略機遇和風險挑戰並存👨🏽💼、不確定難預料因素增多🧑💻。來自自然界和社會生活中超乎過往經驗🎊、超越固有認知🍕、超出原有承載能力的各類突發事件威脅著城市安全👛。
城市化，是我們這個時代的重要主題。改革開放以來🌧，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程。進入新時代，新型城鎮化建設以人民為中心，取得了歷史性成就。但我們面臨的問題和挑戰同樣是絕無僅有的🤛🏿，在人類歷史上沒有可以遵循的現成答案🤷🏽。
黨的二十大報告對推進國家安全體系和能力現代化提出了更高👇🏽🐖、更具體的要求🪒。安全是城市為市民提供的基本公共服務。統籌發展與安全，以新安全格局保障新發展格局👬🏻，反映出以人民為中心的價值判斷🙆♂️，是建設人民城市的根本指向。
如何應對復雜風險挑戰🚵🏻，構建新安全格局？一個重點在於著力提升城市韌性能力。黨的二十大報告要求，打造宜居、韌性、智慧城市；上海市第十二次黨代會明確提出，加快推進韌性城市建設。
當前，我們邁上了全面建設社會主義現代化國家新征程，處在向第二個百年奮鬥目標進軍的關鍵時刻，必須主動防範化解重大風險🏍，以自身努力的確定性有效應對外部環境的不確定性😢。
挑戰雖然艱巨🛞，但發展目標明確，工具不斷豐富。面對“黑天鵝”“灰犀牛”“大白象”📡，我們的城市必將展示出獨特的韌性，有效統籌發展與安全🉑，以新安全格局保障新發展格局。
城市天然是一個龐大、開放的復雜運行系統
新形勢下，城市發展中各種風險源🤧、風險點相互交織、相互作用。如果防範不及、應對不力🎉🤚🏿，就會傳導、疊加🦩、演變、升級🏐👳♂️，使小的矛盾風險挑戰發展成大的矛盾風險挑戰，局部的矛盾風險挑戰發展成系統的風險挑戰。就風險類型來說，主要有以下幾種：
一🧜🏽♂️、“黑天鵝”式的未知風險日益頻發❤️🔥。
“黑天鵝”式風險通常被認為是概率小👧🏽、危害大，超出人們認知範疇的風險。近年來，這類原本被認為是小概率的事件日益頻發，削弱了風險防控的有效性。
風險的未知性表現在類型上：以冠狀病毒為例，冠狀病毒是自然界廣泛存在的一種人畜共患病病毒。目前😄，我們共發現7種冠狀病毒可以感染人。其中，有5種是在近20年內發現的。
風險的未知性也表現在程度上：2021年河南鄭州“7·20”特大暴雨災害中，最大日降雨量達到624.1毫米🫲🏽。某一時段的極端降雨量，甚至一度突破我國氣象觀測記錄歷史極值🤜🏻。從趨勢來看，隨著全球變暖進一步加劇💏，極端天氣氣候事件挑戰不可忽視。
在社會領域😊，世界百年未有之大變局加速演進☑️，新一輪科技革命和產業變革深入發展🪅，世紀疫情影響深遠🐸，全球性問題加劇，世界進入新的動蕩變革期🧟♂️，必須對可能出現的影響城市運行安全的“黑天鵝”事件保持警覺。
二🚴🏿♂️、“灰犀牛”式的運行風險疊加並發。
中國式現代化是人口規模巨大的現代化🗄，中國的城市化也是人口規模巨大的城市化🦹🏼♀️。城市天然是一個龐大📗、開放的復雜運行系統，城市的超大規模性決定了風險、問題的管理難度。
已知的🤒、大概率可能發生的風險常被比喻為“灰犀牛”。例如，危化品、建築施工🧜🏻🦝、特種設備等是安全運行與監管重點領域🐒🕰。隨著城市經濟社會發展，此類風險防控面臨新困境且有疊加並發的趨勢。
一是新模式🍜、新技術的爆發性應用，導致原有不少管理方式出現不適用的現象🩱；二是很多安全問題出在使用端，防控難度大💪🏽🥤，城市的超大規模又導致管理對象多元復雜🥪，管理難度可想而知；三是行業產業鏈👯♂️、供應鏈日趨復雜♋️，多災種集聚疊加和災害鏈傳導特征日益突出，風險復雜性持續加劇⛸。
三、“大白象”式潛在風險集中爆發。
“大白象”式風險明明存在🖨，卻常被有意或無意地回避，是大而不易察覺的潛在風險🈳。此類風險量大面廣🤰🏿，很多是在高速發展中產生的，多為長期積累所致，控製難度較大🥤，需要巨大的投入，需要冒一定的風險才能解決。作為一個發展階段的特定產物，“大白象”式風險常常集中爆發，且一旦爆發🏊🏿♂️，危害巨大🔄。
產生對這類風險的回避態度🟣，有多方面原因：從時間尺度來看，此類問題大多是歷史遺留矛盾；從空間範疇來看，此類問題大多分布廣；從管理職能來看🧗🏼，涉及管理部門多，責權不清晰；從管理成本來看➛，投入大👨🏻🔬，短期回報少，長期回報不確定性因素多🛞，甚至沒有回報🚵🏿♂️🚥。
這幾類風險往往交織出現引發系統性風險，也暴露出城市風險防控體系在系統性🧦、整體性、協同性等方面存在不足🛀🏃🏻♀️➡️，在理念和方法上亟須提升。
抓住免疫力、治愈力和恢復力這一能力框架
統籌發展與安全，關鍵在於統籌🧘🏿♂️。提升城市的韌性能力✋🏿，是達到統籌的有效路徑。城市韌性能力👨🏽⚖️，意味著城市無論是在面對急性沖擊還是慢性壓力下，都可以最大限度地保持安全有序運行。當風險防控體系被擊穿時📑，也能快速恢復，在動態適應中應對多種風險挑戰。
這一能力很好地統籌了發展和安全👰👩🏽🦱，強調對各類風險從機械防禦轉向動態適應😽，從防禦的單一視角轉向“減緩+適應+恢復”的多重視角🚣🏻，是統籌發展和安全的有效路徑。
安全韌性城市的能力框架🙅🏼♂️🧑🏿💻，應包含三項基本能力，即免疫力、治愈力、恢復力——在風險演化的不同階段，即在預防🤦🏽、應對和恢復的不同階段都能實現有效治理，使城市系統快速復原到原有穩態的能力🐞。
免疫力：識別“非己”，自我恢復——
免疫力，是韌性能力的關鍵。要堅持安全第一✒️、預防為主，建立大安全大應急框架，完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預防轉型。
每一個生命體都有自身的免疫系統👩🦼➡️。醫學上，免疫系統可以區別“自己”和“非己”，對危險的“非己”物質進行識別和清除，實現防禦。城市和生命體一樣🪜，是一個開放、復雜的不穩定巨系統，內部環境不斷“流變—突變”，同時與外部環境不斷發生信息、物資、能量交互。
城市免疫力主要包含三層能力：其一🈳👩🏻⚕️，基礎設施的基本防禦能力🧑🏿✈️；其二，風險監測🟥、發現能力；其三，在面對各種幹擾因子時能夠自我糾錯、快速回到穩定狀態的能力。
治愈力：精準防控👩🏼🍳，從被動到主動——
在機製層面，治愈力主要指建立一套責權明晰且行之有效的響應機製，能夠在危機來臨時迅速啟動奏效😊；在決策層面，治愈力主要指應對危機時能夠科學、迅速地作出決策🔴，精準控製危機帶來的危害🧑🏻🎓；在行動層面，治愈力主要指確保信息通道高效透明，各類要素資源具有一定的冗余或高效的平戰轉換能力⇾。
治愈力要逐步固化為主動防禦的能力，內化為主動控製的自愈能力，直至迭代為免疫力。從治愈升級為自愈的過程可以分解為三個層次：一是及時總結。每一次突發事件後🧑🏿🚀，通過經驗總結，沉澱優秀做法。二是逐步形成行業操作規範、操作手冊等，在行業內推廣直至在更廣泛的領域推廣✍🏽🧑🏼🏭。三是整合協同，整個城市管理系統在反復實踐、訓練、糾錯中實現系統迭代。
隨著管理成熟度的提升，管理人員特別是一線人員可以根據事態動態變化🔊，在第一時間作出判斷🦞🪩、調動資源、采取行動♣️。
恢復力：應急處置，全面恢復——
對城市安全這一復雜系統而言，恢復力是重要的保障能力，首先表現為應急處置能力🏃♂️➡️。比如，積極推行社會應急裝備物資♤、大型工程器械聯儲聯動機製。確保事故發生後，有正確的人配備正確的裝備、配足正確的物資🌶，在正確的時間出現在正確的位置上。
恢復力還表現為系統從消極狀態中恢復的能力👹⛓️💥，包括物理空間功能的恢復👨🏻💻👫🏼，各類管理系統、公共秩序的恢復，公眾情緒特別是對未來發展預期的恢復。這一能力由製度優勢、文化優勢💆🏻♂️、技術優勢以及市場激勵手段等共同構建🧑🏻🦱🧜🏻♂️。
恢復力還表現為系統整體迭代提升的能力🚶🏻♀️➡️。在各種不確定挑戰的沖擊下🏌🏻，一個韌性組織會快速形成大量行之有效的工作方法，並通過一套篩選機製🍗，快速迭代👩🌾🕊、升級，不斷提升能力，從而應對新的不確定性挑戰🥘。
韌性能力看似復雜🧖，但抓住免疫力👷🏿♂️、治愈力、恢復力這一能力框架🥝🦸🏽♀️，就能根據自身特點，找到提升路徑🙅🏻♂️。
加強網格化管理、精細化服務和信息化支撐
韌性能力是城市風險防控能力的系統升級，體現了生命至上的原則和目標👨🏻🚀，是安全體系和能力現代化建設的重要內容🧑🏼🚒，其中有三點需要關註🧗🏻♂️。
第一，從被動應對到主動適應的目標轉變🧝🏿。
韌性能力提升💆🏿，意味著應對各類沖擊時，整個城市運行體系的目標發生了變化，不僅包含被動防禦，還包含主動預防，主動減緩和適應，預防為先，守護生命。目標的轉化，實質指向發展和安全的統籌💁🏻♂️，用發展的眼光看待安全問題🕑，在發展的過程中確保安全，是更深層次的預防。
第二，以平戰結合為核心的要素重構。
“平戰結合”是在適應慢性壓力和極端沖擊中高效、經濟的策略，是實現主動適應目標的有效手段和突破口🏌🏿♀️。從常態到非常態的快速轉換能力，是平戰結合的重要內容。這一轉換能力的實現可以從三個角度發力：
一是實現基礎設施🏄🏽♀️🤹🏼、管理單元功能的多樣性和模塊化，為平戰結合奠定基礎🍭。
設施功能的多樣性，確保了安全和成本之間的平衡🔷，可用較小的投入實現常態和非常態功能的轉化與結構調整。一方面♔，可以實現功能的快速重新組合，快速實現系統功能的轉化；另一方面，可以分散幹擾，鎖定增益，阻斷風險🧑🏿✈️。
從系統的管理結構上來說💕，只有實現了基礎設施和管理單元功能的多樣性🪸、模塊化，才可能實現城市運行系統在各種狀態下的機構調整、快速轉化💔。
二是以適度冗余為基礎的韌性能力提升。
冗余是實現防禦急性沖擊的基礎性措施👛，但冗余也意味著成本。隨著信息技術的發展、物流能力的提升，以效率降低成本更具可行性。
對於一個高效協同的系統而言，分布式布局是一種非常經濟的“動態冗余”。“加強國家區域應急力量建設”，直指區域高效協同。各類資源合理的分布式儲備☺️，一地突發事件☁️，一地資源不足，但只要可以快速協調，就是具有一定的冗余性，是一種典型的“動態冗余”。
三是充分利用各種新技術🧛🏽♀️、新工具，賦能基層🚽，構建高效系統並提高戰時組織結構轉化能力。
城市運行管理的層級多，鏈條較長👷🏼♀️，在突發事件中難免反應速度慢，不能適應戰時狀態。基於信息技術實現組織結構的調整是一種有效手段🪒。下一步，要完善網格化管理👨🏿💼、精細化服務♟、信息化支撐的基層治理平臺👧🏼，既賦能又賦權，讓基層快速行動起來🤥。
第三🪨，以協作為保障的環境塑造👼🏽。
城市韌性能力提升，需要全社會的共同努力🥮🧮，離不開一個重視互助、協作的社會環境🗳。下一步，要健全共建共治共享的社會治理製度，提升社會治理效能。
一個韌性的城市，必然是人人參與建設、人人享有安全的城市💪🏻。實現最廣泛的動員🪂，要有激勵機製⛓，也要有文化基礎。中華民族是堅韌的民族，中華優秀傳統文化中蘊含著堅韌、團結的基因。在黨和人民的偉大鬥爭中培育和創造的思想理論、價值追求、精神品格，凝聚著中國人民頑強不屈、堅韌不拔的民族氣節和英雄氣概🧍🏻♀️🥍。
千百年來的積澱，讓我們這個民族在大災大難面前👨🏽🦱🏎，有著不一樣的品格和難以比擬的動員能力🧉。無論在災害防禦、應對還是恢復的過程中，文化可以凝聚最廣泛的力量🧝🏽♂️。個人、家庭、社區都是城市韌性的堅實保障👩🏻✈️🚶♂️➡️，是真正的韌性力量所在🧘🏻。
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