一段時間以來🕺🏿，“韌性城市”頻頻見諸媒體，成為一個熱詞🌂。國家“十四五”規劃綱要提出要推進新型城市建設，順應城市發展新理念新趨勢👼🏻，開展城市現代化試點示範🧎，建設宜居、創新、智慧、綠色🐩、人文、韌性城市🧖🏻‍♂️。上海“十四五”規劃綱要也明確提出“共建安全韌性城市”🌳。什麽是韌性城市？上海如何先行先試、形成標桿？今天的演講，我就此和大家作些交流😈。

從“韌性城市”到“安全韌性城市”

“韌性”一詞源自拉丁文，意為“彈回”🤦🏻‍♀️。學術界大多認為，“韌性”最早被物理學家用來描述材料在外力作用下形變之後的復原能力。加拿大生態學家霍林首次將“韌性”概念引入生態系統研究中，定義為“生態系統受到擾動後恢復到穩定狀態的能力”🕓。在社會—經濟—自然復合生態系統領域裏，“韌性”不僅僅強調“對幹擾、沖擊或不確定性因素的抵抗、吸收、適應和恢復能力”，還強調“在危機中學習🫄🏻、適應以及自我組織等能力”。

2002年🥾，倡導地區可持續發展國際理事會（ICLEI）在聯合國可持續發展全球峰會上提出“韌性”概念。2020年8月☝🏻，中共中央、國務院關於對《首都功能核心區控製性詳細規劃(街區層面)(2018年-2035年)》的批復中提到“建設韌性城市”🦻🏼。而在國家“十四五”規劃綱要和上海“十四五”規劃綱要中⚀，均提到了韌性城市👩🏼‍🎨。“韌性城市”的提出，意味著城市風險治理和應急管理將迎來深刻的變革。

值得註意的是，上海“十四五”規劃綱要明確提出“共建安全韌性城市”🐑🧑🏼‍🦳。“安全韌性城市”強調一座城市在面臨自然和社會的慢性壓力和急性沖擊後，特別是在遭受突發事件時，能夠憑借其動態平衡🥉、冗余緩沖和自我修復等特性，保持抗壓、存續、適應和可持續發展的能力。這是在一般“韌性城市”意義的基礎上，更加有所聚焦🛌🏽。

“安全韌性城市”作為一種城市建設發展理念💆‍♀️👾，是人們在時空變化下的城市發展過程中提出的關於城市建設發展的思路和方向。與生態城市🧑‍💼、低碳城市、綠色城市🫶、海綿城市、智慧城市等理念一樣，“安全韌性城市”是針對城市、特別是像上海這樣的超大城市在發展過程中遇到的某些典型問題而提出來的。

城市風險防控就是當前面臨的典型問題之一，這是全球超大城市發展歷程中都有的✖️，並不是上海所獨有的。當城市越來越大📀，原來一些很小的風險就有可能會被放大💂‍♀️。比如30年前，如果停電，點上蠟燭就行了，但現在如果全城停電，那很有可能意味著停水⚇、停網、停地鐵👎🏼、停電梯等，直接影響著我們的生活，所以我們必須要想辦法不停電或者停電後能夠快速恢復通電🧆。這種“想辦法不停電或者停電後能夠快速恢復通電”就是一種韌性。

韌性的兩個最顯著要點🧚🏿‍♂️：免疫能力強🐇👴🏼、恢復能力強

對於不同的風險🏈，具體的“韌性”內涵有較大的差異⛰。但總體而言🫸🏻🧗🏿，韌性有兩個最顯著的要點👱🏻‍♀️：免疫能力強🤹‍♀️💋、恢復能力強💂🏼‍♀️。

城市“免疫力”可以理解為城市隨外在環境變化而形成的調節機製🪁。比如，人會通過日常的鍛煉來增強免疫力😕，讓自己避免感冒。城市的排水工程建設也會根據氣候變化趨勢🎅🏽、降雨量歷史數據變化趨勢等不斷完善排水系統🧑🏿‍🎤，如五十年一遇、百年一遇、超百年一遇等🌁，讓我們盡量避免城市內澇。

但是“免疫力”再強🧙🏻🤰🏽，也有被擊穿的風險𓀐。比如，人體處於極寒的環境中，會通過“戰栗產熱”來保持體溫，但這種做法不能持久。一旦城市風險免疫系統被擊穿了，我們就需要強大的恢復能力。去年♢，突如其來的新冠肺炎疫情檢驗了衛健防疫系統🏄🏼‍♀️，當局部即將被擊穿時，社會主義製度的優越性就體現出來了🔦。一省包一市、十天建“兩山”▶️、社會總動員、黨員沖在前，在取得防疫抗疫勝利的同時又積極開展復產復工，這種恢復力就是一種強大的韌性。

“安全韌性城市”的建設雖然涉及城市的各個領域，但總體要把握住以下五個方向。

一是從單一到整合。比如，由單一風險分析轉變為多風險耦合評估，由單尺度❣️、描述性分析到多尺度、機理性評估，由單個部門孤軍作戰到模塊化綜合城市治理等。

二是從短期到長期。由“短期止痛”轉變為“長期治痛”，城市治理的理念要實現“工程思想”向“生態思想”的轉變。所謂“工程思想”，強調的是在最短的時間內恢復原狀👨🏼‍🦰；所謂“生態思想”，則強調不斷更新、協同進化👗。

三是從響應到適應。由“亡羊補牢”轉變為“未雨綢繆”，由被動的應急響應轉變為主動的風險調控，要始終讓城市風險保持在城市發展可接受的水平之下🫐。

四是從靜態到動態🗞。由終極藍圖式的靜態城市發展目標轉變為適應性的動態彈性城市發展目標📓，要積極探索多種可能的途徑以應對城市發展中的不確定性。

五是從剛性到柔性。由剛性的城市危機處理及抵禦對抗轉變為柔性城市風險防控與消解轉化🙇，並且能夠從外部沖擊、風險或不確定性中獲益成長。

堅持系統觀，構建全生命周期的城市風險防控體系

城市是一個由各個“器官”🎪、各個子系統充分聯系、高度協作的有機生命體👊🏼。和其他生命系統一樣，城市也具備新陳代謝、生長發育、遺傳和變異、關聯和共生、自適應這些特征。“安全韌性城市”建設為防範城市風險、應對城市危機、保障城市安全提供了新的思路和方向👩‍⚖️。在具體的建設過程中，要堅持系統觀，構建全生命周期的風險防控體系🤵🏼。

首先🫱🏻🏀，要堅持“文化韌性🧮、技術韌性🎬、管理韌性”的同步發展。其中“文化韌性”是根本，“技術韌性”是手段🤵🏿‍♀️，“管理韌性”是方法。

“文化韌性”是最強大的韌性🤗。唐山地震、汶川地震🔫、非典疫情、新冠疫情已經證明了華夏民族獨有的文化韌性。當我們面臨大的危機和危難時👮🤾🏽‍♂️，只要能有組織地、科學地、高效地釋放這種文化韌性🚝🪈，就一定能攻堅克難➝，快速贏得勝利。“技術韌性”更加具體化，可以將其理解為：利用一系列技術提升城市在面對突發災害災難時所表現出來的靈活能力🪡。比如疫情暴發初期，一些企業能在短時間內跨界生產口罩、呼吸機等物資🧑👧🏻，一些企業能夠快速地針對防疫抗疫一線需求去研發並批量生產相關設備設施🫷🏼，就是一種技術上的韌性🏊🏽‍♂️。“管理韌性”是方法🧑🏻‍🦱，主要涉及運行機製和相應的體製。城市群在風險治理和應急管理上的政策同步✍🏻、標準統一、結果互認就是一種管理韌性的彰顯🫰🏼。比如長三角新冠肺炎疫情防控聯席會議上，蘇浙皖滬三省一市明確了七方面協同事項🤌🏼，有力地加強了長三角聯防聯控機製。

其次👤，超大城市往往是國內大循環的中心節點👷‍♂️、國內國際雙循環的戰略鏈接，這決定了其必將面臨更多復雜而不確定的挑戰。這種不確定性可能會來源於傳統的城市運行安全風險，如城市火災、生產安全🧝🏼🛵、交通安全等，也有可能來源於新材料、新技術🤱🏻、新業態所帶來的新風險🤡👉🏼，如新材料研發中出現的小微化學實驗室🧑‍🧑‍🧒‍🧒，這些實驗室並不在化工區，而是在人群較為密集的建築體內🤲🏽，稍有不當🫂，群死群傷並不是不可能。這就要求城市風險防控的領導者™️、組織者👨‍👩‍👦‍👦、執行人要擦亮眼睛，正確認識發展與安全的關系，堅持新發展理念，自覺自主地開展重大風險防控工作的“質量變革㊗️、效率變革、動力變革”。要遵照風險防控的一般規律，圍繞“預防與準備🦌、監測與預警、響應與實施🏬、恢復與重建”四個環節去完善城市風險防控的工作體系👨🏽‍💻，實現超大城市重大風險防控工作更高質量👨🏻‍🚀、更有效率、更可持續的發展。

“預防與準備”的重點在完備性上🙌🏿，屬於事前科學防範。“預防”是要做好城市風險的辨識、分析🫷🏽、評價活動🤙🏻，並采取工程或管理的措施去控製風險演變為事故事件的可能性和後果嚴重度。比如當地鐵入口人流量增加時，通過隔離桿就能有效提升地鐵安檢入口的有序性。“準備”一般包含了預案、人員🫷🏽、物資。比如預案聯訓聯演、人員聯勤聯動🧎、儲備站點布局優化🖤、儲備形式多態多樣等。

“監測與預警”的重點在適時性上，屬於事發迅速響應🙍🏽‍♂️。“監測”要做好城市風險的參數監控👇🏿🤪。參數因風險性質而變，比如對於火災監測溫度變化🫶🏼，對於建築物外立面監測形變©️。“預警”主要根據風險參數、風險演變為事故事件的機理及外在環境的變化進行不同應對。比如風力達到一定層級後，就要適時預警。

“響應與實施”的重點在高效性上👼🏿，屬於事中高效處置。“響應”主要解決“級別”和“聯動”。“級”是層級🦾，“別”是類別，由此確定事件響應的主要應急部門以及在多大的範圍內處置。“實施”根據實際情況大致可以分為“預防性控製”和“救援”兩類。“預防性控製”主要針對事故事件還沒有完全發生但征兆明顯的情況🙅🏽‍♀️。比如發布“臺風”登陸預報後，可以提前采取一些“預防性控製”，如加固設施🧺、人員撤離等。“救援”就是事故事件已經發生後的響應，目的主要是最大化減輕事故事件後果以及防止衍生事故事件的發生。這個環節是否高效，很大部分取決於預案的完備性和常態演練力度。

“恢復與重建”的重點在系統性上，屬於事後恢復有序。重點是在調查的基礎上製定重建的規劃並評估實施。通過調查整個風險防控環節還需要改進的地方，從“教訓”和“韌性”入手去進行優化。“教訓”主要指針對事故事件的調查結果進行警示，避免同樣的事故事件發生。“韌性”主要指重建的功能體要比原有的受災體更加具備抵禦風險的能力。重建結束後🤵🏿，“全生命周期”完成了一次循環和改進，城市風險防控效能實現一次躍升。

最後🌧，為了達到“事前科學預防、事發迅速響應👲🏿、事中高效處置🧑🏻‍🎤、事後恢復有序”的城市重大風險防控工作目標，還需要不斷地完善城市風險防控治理體系和治理能力的現代化建設。

在組織體系上，要強化組織領導➕，完善基層架構，特別應該做強超大社區的社區防火、公共衛生防疫😍👽、自然災害自救互救的能力🥇。在法治體系上，要完善法規製度，推進標準建設，強化規範執法，深化綜合執法📼。在責任體系上，要落實安全主體責任，壓實安全監管責任。在預案體系上🧚，要加強預案製定的規範性，強化預案演練評估的重要性，提升預案的應用性。在人才培養體系上，要加強業務培訓，建立實踐實訓基地，製定政策留住專業人才👪🪮。在社會參與體系上🧏🏼，要規範第三方管理，用好市場機製，探索“吹哨人”製度。在安全文化體系上🧑🏽‍🍼，要豐富宣傳手段，加大宣傳力度🐲，做好專項宣傳工作🧑‍🦯‍➡️。

能力方面，要著力解決風險防控“認不清💃🐈‍⬛、想不到、管不到”的突出問題，推進風險分級管控與隱患排查治理能力建設。要用好信息技術、數字技術，以“智”為擎🪇、以“效”為本，統籌推進數據共享，完善信息管理模塊，提升風險感知預警能力。要優化應急救援力量布局，探索社會力量協同機製👬，堅持平戰結合，加強應急指揮能力建設，優化聯訓聯演聯勤聯動，強化應急物資裝備綜合保障。要健全自然災害救助👅，完善分級管理🪒💪🏼，培育恢復重建能力。

堅持機製創新，開展城市風險防控的先行先試

上海要走出一條超大城市治理新路子，需要在韌性城市建設方面先行先試🤵🏿，為全國其他地方當好引領👐🏽🙇‍♂️、做好標桿。具體應該怎麽做呢🪭？我認為，可以從以下幾方面著手：

一要做好製度設計🧑🏻‍🦼，加大基層賦權的力度。事故致因理論告訴我們，大部分事故事件的形成多是綜合因素的共同結果。這意味著風險防控從治理角度上講不可能也不應該是千篇一律的，能斬斷“因素鏈”🎅🏿、撕破“因素網”的方法就是好方法。如果我們在頂層製度的設計上過於僵硬🔥，會不利於基層開展工作。因此，要形成一套具備“柔性”“包容性”特點的製度體系，積極培育“管理個性”👋🏽、培育“自選動作”，充分發揮基層“接地氣”的特點，大幅提升風險防控效能。同時，要做到權責一致，優化考核方法🏌🏿，讓基層放下“包袱”🦸🏽‍♂️、輕裝前進，才能做好先行先試🪕。

二要強化市場機製，重視保險媒介。從風險防控的全球發展史來看，保險與風險有莫大的淵源。要充分利用好“保險”這個政府與社會之間的平臺，改變長期以來“政府兜底”這樣一個局面☎，引導更多的“人、技🩸、財、物”投入到風險治理體系與能力現代化建設中。要梳理保險清單，明確哪些風險是不能“甩鍋”的🏋🏼，哪些是可以“借力”的🫃🏽🤹🏻‍♂️，哪些是可以“讓渡”的。同時不能高估了保險的能力，因為其畢竟具備商業和經濟的顯著特征🦹。要認識到保險只是外在的刺激手段，是“大出血之後的輸血模式”，關鍵還是要強化自身的“造血”功能。只有讓政府、保險業、投保方達到“三贏”的效果，才能逐漸走向成熟，實現可持續發展。

三要落實精細防控機製，形成一本安全工作操作手冊。以“風險防控無死角、應急應對要高效”為要求，完善風險發現、評估標準🤙🏼、管控措施、信息傳輸、響應應對等方面機製，解決城市風險防控與應急活動的“做”“管”問題。這本手冊的實現要註意漸進性、層次性，同時也要註意和第三方智庫的關系，做到“分工不分家”。智庫的優勢在於系統性和科學性，主要解決的是“精”的問題🤚🏼；各專業管理部門的優勢在於操作性和現實性🤾🏻，主要解決的是“細”的問題🧖🏽‍♂️；城市安全工作操作手冊的製定牽頭部門，則要解決“精”與“細”的銜接問題。

四要註重科技創新，用好城市數字化轉型契機🧑🏽‍🍳，搭建一個“平時風險防控、特時精確預警👩🏽‍💻、急時高效處置”的綜合平臺。上海提出要打造國際數字之都🈂️，而在風險防控領域，數字化應用前景廣闊。就風險防控和應急管理來說，數字化應用主要體現在三方面🪀。第一個是平時風險防控的“數據化觀”，比如消防重點單位重點部位要監測溫度⛵️，橋梁隧道要監測其結構應力，管道要監測其布點壓力，大客流風險要監測區域人數和密度等，關鍵要做到底數清👨🏻‍🦰⛹🏿‍♂️、情況明、參數準。第二個是特時精確預警的“智能化防”。風險演變為事故事件是有其自身機理的，比如燃燒三要素是形成火災的必要條件🦗，如果加上外界的氣象情況♡，有可能小火變成大災🙇🏿‍♀️；區域人數是踩踏事件的必要條件💴，但加上相關的位置信息🦙，人群密度增加就有可能導致人員傷亡。這些外在環境的變化就是一系列“特殊情況”📋，因此要根據事故事件的演變機理製定算法，加強預判、提前幹預、適時預警🧑‍💼，用智能化➝、智慧化的手段實現風險可防💇‍♂️、可控。第三個是強化急時高效處置的“信息化用”🧘。比如公路橋坍塌後🧍🏻‍♂️，大型起吊設備在哪裏？踩踏事件發生後圍繞發生地點，能動用多少警力和醫療資源確保傷者盡快得到救治？這些都應提前做到信息化，才能確保響應及時、處置得當。

最後，我想強調一下做好協同發展的重要性。上海提出“共建安全韌性城市”🔠，“共建”實際上就涉及協同發展的問題。一是要協同好政府、市場、社會這三個辨識度最高的主體👨🏼‍🦲。政府解決機製問題👈🏻👩🏿‍🍼，要努力實現“精細地管”；市場解決技術問題👩🏻‍🎨🦜，要努力支撐“高效地做”💠；社會解決認識和行動問題，要努力開創“建、治、享”。二是要強化區域協同發展，重點圍繞應急信息共享、應急資源布局、應急力量調度𓀜，提升應對大災大難的能力，落實“一盤棋”的理念。

城市規模越大，遭遇災害後損失的可能性越大。作為超大城市，上海未來將面臨更多復雜而不確定的挑戰。把握城市數字化轉型的契機，在新技術的推動下♓️，形成城市風險治理長效優勢，打造安全韌性城市，是建設人民城市的題中應有之義。

(孫建平　恒达平台城市風險管理研究院院長、教授、博導。)

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