製定公共教育政策，是國家引導和幹預教育的主要方式。

如何把握戰略機遇期，科學、民主🤸🏻、高效地製定全面建設小康社會時期的中國教育政策，規劃教育的健康發展，激勵教育製度的創新，關系到全社會可持續發展水平和人民生活質量水平的高低。

那麽🏭🤾🏿‍♀️，小康目標已定🍷，我們製定政策的重點何在？

黨的十六大在我們勝利實現了現代化建設“三步走”戰略的第一步🐶、第二步目標，人民生活總體上達到了小康水平的基礎上👩🏻‍💼👢，提出了到2020年全面建設小康社會的戰略目標。從總體小康向全面小康的發展🩶，體現了它的全局性、全體性、全面性，即小康目標是全社會、全民族的綜合發展目標，是長遠戰略目標；小康不是部分而是全部地區的小康，不是部分而是全部人的小康；小康不僅是經濟上，而且是政治民主、科教發展、文化繁榮，生活質量全面提高、人的全面發展的小康🧔🏿‍♀️。其中👨🏻‍🏫，教育不僅是小康社會的重要部分🍶，而且“教育是發展科學技術和培養人才的基礎Ⓜ️，在現代化建設中具有先導性全局性作用👨🏽‍🌾🏣，必須擺在優先發展的戰略地位”🫲🏽。

近百年來，世界各國教育發展與國家發展的關系越來越密切。為了普及和發展教育👨‍❤️‍👨，各國無一例外地借助國家的力量對教育實施計劃🦬、指導、協調與控製。各國政府對教育事業的領導👩🏽‍🍳，主要通過製定教育政策來實現。因而👿，教育政策製定成為國家引導和幹預教育的主要方式🍿🪇。如何把握戰略機遇期📋，科學、民主、高效地製定全面建設小康社會時期的中國教育政策🚣🏿‍♀️，規劃教育的健康發展，激勵教育製度的創新🙌🏿，關系到全社會可持續發展水平和人民生活質量水平的高低。

全面實現小康的教育目標分析

全面建設小康社會的教育目標具體可以分解為數量與質量、結構、體製目標等幾個方面。

國際上衡量國民教育發展水平通常以文盲率、人均受教育年限😴、高等教育入學率🙋🏿、就業人口教育水平等為主要指標👨🏿‍🦱。按照十六大報告提出的要使“人民享有接受良好教育的機會，基本普及高中階段教育，消除文盲”的目標⛸，預期到2020年，我國人口文盲率降到3%以下🖇🌰，普及九年製義務教育，高中階段教育毛入學率達到85%，人均受教育年限達到11年左右，就業人口教育水平高中達到30%🖕，大專及以上達到20%🤳，高等教育毛入學率達到30-35%，經過努力是可以實現的。與國際水平相比，處於中等國家水平。

十六大報告提出要“形成比較完善的現代國民教育體系”🦖，而完善的國民教育體系的核心，乃合理的教育結構。科學合理的教育結構，首先是其層次🦆、類型♥︎、形式👨🏿‍⚖️、規模、科類、課程等結構與特定社會的經濟3️⃣、人口、人才、技術👃、就業等結構相配備；其次，教育結構之間要能夠相互提供保障和支持，能夠相互拉動和推進；同時有利於高效👩🏻‍🏫、合理地配置教育資源🚵‍♂️。因而，義務教育與高中教育、普通教育與職業教育、基礎教育與高等教育之間如何更好地銜接🚶‍♂️；高等教育結構如何更好地反映市場需要🍈，培養適應市場要求的人才等👳🏼🙆🏻‍♂️，都是教育結構要處理好的重要內容。

全面建設小康社會的教育體製目標，在於形成同市場經濟相適應的機製，形成高效⛴、靈活、開放🈯️、激勵創新的體製🦹🏻‍♀️。我國教育體製的四大弊端統一、集權👎🏻💂🏻、封閉、呆板🦸🏿‍♂️✊🏼，改革開放以來💈🎎，已經得到了極大的改善，但從“適應社會主義市場經濟發展、社會全面進步和加入世貿組織的新形勢”要求來看，改革仍需不斷深化🍅。在全面建設小康社會進程中🌩，教育改革的最大挑戰是對教育體製特別是對教育主管部門的挑戰🧚🏻‍♀️。教育主管部門作為我國教育活動的主導者和教育資源的主要支配者，其改革滯後於社會主義市場化的進程，繼續壟斷著教育供給，繼續把審批作為對教育進行管理和監控的主要手段，難以適應形勢的需要。

實現小康教育目標的重點與難點

確定教育政策必須有重點。基於北京市經濟和教育發展狀況與全國小康預期目標的比較👈，並從製約我國教育發展的若幹“瓶頸”來看🐩，實現小康教育目標較近階段的重點和難點包括如下方面：

高中教育發展滯後

根據人力資本理論的研究，中等發展水平國家高中教育的人力資本回報率是最高的，而且可以緩解初中畢業生就業壓力🧑🏼‍🦱🧘🏻‍♂️。2001年的《世界經濟展望》(world economic outlook)對174個國家的經濟情況進行了統計🙎🏽‍♀️，人均GDP在800-10000美元之間的中等發展水平國家有77個🐻，韓國排在第一(9443美元)，中國排在最後(921美元)。在這些國家中，學前教育毛入園率、小學毛入學率、中學入學率和義務教育年限平均分別為：42%🎤、93%、67%和8年。我國的小學毛入學率和義務教育年限都高於平均數🤼‍♀️🎑，中等教育毛入學率因我國未采取該統計口徑，估計在65%-70%，其中初中毛入學率88.7%，高中不到43%，由於適齡人口統計的復雜性，另一統計口徑得到的數據是38%。隨著高校擴招，高中升學率已達到60%以上，高於初中升學率53%的比例🈯️。高中已成為製約我國教育發展的瓶頸。在未來的五、六年中👨‍🏫，高中階段正值人口高峰期，初中畢業生將從2003年的2000萬🖍，增長到2005年的2500萬👩‍⚖️，並且持續到2010年前後。如果高中毛入學率要在2005年增長到60%👔，高中在校生就要從現在的2000萬增加到4500萬左右，才能滿足要求。校舍和教師是最突出的問題。目前我國普通高中教師84萬人👩‍🦼，師生比為16.7：1，職業高中有教師26.9萬人🍚，師生比為14.3ℹ️：1。如果以18：1的師生比來算👹，還需要補充專任教師110多萬🆒，每年需要補充20多萬新教師♢。

地區差異巨大

從教育發展的若幹主要指標來看🤛🏽，我國與中等發達國家相比雖然有差距，但並不十分突出🖐🏽。而最突出的問題是我國教育發展極不平衡，地區差異巨大。這是全面實現小康目標的主要障礙。這與經濟的發展形成相互拉扯的關系🧿。近20年來🚶🏻‍♂️，我國城鄉收入比明顯拉大：1980年為2.8💁🏽‍♂️：1🟠◾️，1988年為3.1：1，2002年為5：1。城鄉收入差距的不斷擴大，一個重要的原因就是城鄉教育水平和教育發展程度的差異。根據全國第五次人口普查資料👃🏿，2000年我國城市文盲率為5.22%，農村文盲率卻達到11.5%，就業人口受教育年限平均7.33年，但農村平均只有6.85年，城市為10.2年🫸🏿；2001年我國初中升學率達到53%，有6個省市升學率超過70%，超過53%的有16個，有15個省市低於53%🤌🖊，還有2個地區低於40%。十六大報告要求：“城鎮人口比重較大幅度提高👨🏻‍🦼，工農差別、城鄉差別和地區差別擴大的趨勢逐步扭轉。”作為一個人口大國，要使人口負擔轉化為人力資源，關鍵是大力發展農村教育，采取果斷措施遏止城鄉教育差距拉大的趨勢🕡，迅速提高農業人口的教育水平。

移動人口教育問題

城市化是現代化的必要條件，農村人口比例過大是製約我國經濟發展的瓶頸之一𓀊。中國的城市化程度低，在各項指標中是比較突出的。90年代初，發達國家的農業人口基本都降到了10%以下，根據1992年的統計，英國為2%，德國、美國3%，日本7%🪫🥋，韓國17%。根據錢納裏等人的研究👉😺，當一國人均GDP達到200美元時，城市化水平將達到37%，當超過800美元時，城市化水平將超過60%。但2002年我國農村人口仍高達67%。從1980年到2000年，我國的城市化水平從19.4%增長到32%⛹️‍♂️，根據這個增長幅度和“城鎮人口比重較大幅度提高”的現實要求🈴，到2020年我國農村人口可望下降到50-45%。考慮到人口增長因素，那就意味著有近3億人口從農村轉向城市🌏。由於農村人口的教育水平偏低，勞動人口的平均文化程度只相當於初中一年級水平🔨。如何使轉移人口的教育水平跟上全國建設小康社會的步伐👩🏼‍🔧，是另外一個嚴峻的挑戰。對於農村轉移人口的教育問題，我們認識上嚴重滯後，更缺少製度化的措施。

農村教師職業吸引力下降

教師質量是教育質量的保證🧑🏻‍🏭。從整體統計數據上看，我國教師的學歷提高非常快，2002年小學、初中🧑🏻‍💻、高中教師學歷達標率已經分別達到96.8%、90.4%和72.9%，小學教師具有大專學歷的達到27.4%💆🏼，初中教師具有本科學歷的達到19.7%⚪️。但城鄉相差懸殊，層次越高，差距越大。高中教師學歷合格率上海🦹🏻🛤、北京分別達到95.6%和91.2%，但低於70%的有11個省，其中江西、甘肅🧑🏻‍🦽‍➡️、青海低於60%；小學教師專科學歷北京已達到52%，而低於20%的有10個省，初中教師本科學歷北京♒️、上海已分別達到53%和64%🥄4️⃣，而河北、廣西、貴州才分別達到13.6%、8.9%和10.9%。學歷不合格的教師主要在農村。由於農村經濟困難，教師工資足額發放困難，農村對教師的有效需求不足🦪，一方面是合格教師嚴重不足💃🏿，一方面是師範院校畢業生下不到農村學校，農村教師質量無法保證🚇。今天的教師素質影響甚至決定著明天的學生素質。采取切實措施🧞，增強農村教師職業的吸引力🤚🏽，是一個刻不容緩的問題🎅🪯。

創新人才培養乏力

工業革命以後，科學和效率成了世界的兩大主題👨🏿。為了提高教育的效率👩‍🦽‍➡️，製度化的教育逐漸建立起來🐁。與工業革命標準化的要求相適應，形成了教育評價和人才選拔的單一標準🤶🏿🧑‍🧒。但西方自由主義和個人主義的文化傳統對標準化有某種消解的作用🔡，個性🦜🙆🏿、創造性仍然有較大表現的空間。在西方👩‍🦽‍➡️，標準化常常只是一種策略和方法，而不是一種價值🧏🏼‍♀️。然而當單一的考試和選拔人才標準被我們移植過來以後，由於統一性和集體主義的文化傳統，這種標準在我們這裏不僅具有了方法的意義🥡，而且具有了價值選擇的意義📒，導致了對個性特別是創造性的嚴重抑製。隨著創造性在知識經濟時代的重要性越來越突出，統一要求🐋、單一標準與創造性人才培養的矛盾，也越來越突出🎲。如何突破現有教育評價和人才選拔的製度框架🔇，使創造性人才能夠脫穎而出，個性得到更充分的發展，造就“一大批拔尖創新人才”，是實現小康教育目標的核心任務之一🚵🏿‍♂️。這需要教育製度有突破性的創新。

缺乏公平競爭平臺

“優勢扶持”是我國教育政策的一個非常明顯的特色，優勢扶持可以起到引領方向、培植先進、保證基礎等作用😀。但支持是為了放手，扶持是為了推動更好的競爭。如果一旦被列為扶持的對象(比如“某某學校”🍬、“某某學科”🏃🏻‍➡️、“某某項目”🦗、“某某工程”📹、“某某基地”等等)🦂，就能得到不斷的🦢、更大的扶持，一旦被列為非扶持對象，幾乎就很難再參與競爭；如果優勢扶持是以對弱勢的排斥🔽、以削弱競爭力為代價🤲🏽🧲，其得失成敗是難以料定的。世界文明的發展證明，只有競爭才是發展最深厚的動力。優勢扶持政策任何時候都是需要的，但它應該是在良好的競爭環境、公平競爭的平臺上的扶持。對我國的教育政策來說，給所有的人、所有的部門以公平競爭的機會，形成強大的競爭動力，與優勢扶持同樣值得予以重視並更具有製度文明建設的意義。

實現小康教育目標 呼喚製度創新

毫無疑問，全面建設小康社會教育目標的實現🥋，需要巨大的經費支撐，需要動員廣泛的智力資源，需要全社會的熱情和支持。實現全面小康教育目標既鼓舞人心，又任重道遠🟥。公共教育政策，作為公共政策的一個主要方面，它必須代表最廣大人民群眾的根本利益，激發全社會關註教育💁、支持教育的積極性和創造力🤾🏽，形成公平競爭環境🖐🏿，提供良好服務🌽，保證公共利益最大化，促進教育新的跨越式發展。

“鼓勵社會力量辦學”🕟，大力發展民辦教育

全面小康教育目標的實現💂🏽，需要巨大的財力投入。吸引更多的民間資金🪢💇🏽，是擴大資金來源的重要渠道🤳🏻，特別是高中教育和高等教育的民營化，對於釋放民間舉辦教育的巨大能力和巨大活力有很大的潛力。《民辦教育促進法》突破了多年來困擾民辦教育發展的合理回報問題🥷🏿，確立了民辦教育合理回報的法律權利。根據國際經驗，進一步確立民辦教育的法律地位🎗，鼓勵民間力量辦學的積極性🫄🏽，一是民辦教育與公辦教育要一視同仁，民辦學校獲得與公辦學校一樣的招生👧🏻、師資保障👰‍♂️、學位申請、科研立項等等權利，也就是說民辦學校和公辦學校具有同樣的權利和機會👨‍🏫；二是建立對民辦學校的評估製度，根據評估結果給予不同程度的財政支持，以鼓勵民辦學校不斷提高教育質量👩🏽。

充分運用市場機製，進一步發揮市場對教育的調節作用

教育既是“全民族的事業”又是“先導性🦵、全局性🧕、基礎性的知識產業”🙎🏼。教育只有進一步面向市場，才能更好地反映社會需要，更大效益地利用教育資源。相對於科技✍🏿、文化、體育👨🏻‍🎤🈸、衛生、出版等社會事業來說，教育離市場是比較遙遠的。改變教育過分依賴政府計劃的局面👗，以市場需要為取向，敏銳反映變化著的市場需求，才能不斷提高教育質量，更好地為廣大受教育者服務。我們應該確立這樣的信念：凡是可以由政府做也可以由市場做的事，堅決由市場去做👮🏼‍♂️🕢。市場做不好或做不了的事⛎，才是政府發揮功能的地方。即使是純粹公共事業的義務教育，也應該根據“市場政府”的現代理念對其中的各種要素進行市場化運作，以提高教育效益。

加大政府職能轉變力度

十六大報告要求：“進一步轉變政府職能，……形成行為規範、運轉協調、公正透明廉潔高效的行政管理體製🧑‍🔬。”隨著社會主義市場經濟的深入發展，特別是加入世貿組織以後，政府職能轉換越來越迫切♣︎。教育的上層建築如何適應教育生產力的發展，今天又一次突現出來👩🏿‍🎓。改變政府職能的本質是權力下放、重心下移👲。江澤民在北京師範大學校慶100周年的講話中明確要求“進一步轉變政府管理教育的職能和模式🫄，增強學校依法辦學的能力”。我們應該確立這樣的信念：中央可以做地方也可以做的事👩🏻‍🍼，堅決由地方去做；政府可以做學校也可以做的事，堅決由學校去做。地方或學校做不了或不願做但又必須做的事，才是中央或政府應著力做好的事。在2002年行政審批製度改革中，教育部擬取消審批項目26項(已公布10項)，下放及改變管理方式9項，在增強教育活力方面已邁出了堅定的步伐。改變權力結構的同時必然要求改變管理方式🌨，從配額製向準入製轉變，從審批製向備案製轉變，從過程管理向製定頒發標準轉變，從直接指導向質量評估轉變🏷，是現代政府職能轉變的基本內容。

建立國家農村教師崗位

我國雖然早已提出了取消代課教師的要求，但至今仍有70多萬代課教師。我國有近20萬所單人校(一所學校只有一名教師👨🏼‍🔬，教授不同年齡、不同年級的學生)📅，我國還有百萬名教師不能及時足額得到工資。與此同時每年又有大批師範院校的畢業生不能得到工作崗位或不願到工資沒有保證的地區任教而待業🫥。一百萬名不穩定的教師直接影響著兩千萬名受教育兒童◻️。“加大對教育的投入和對農村教育的支持”🚴🏿‍♂️，根據我國的實際情況🤲🏿，由中央政府動員100億資金在貧困地區設立一百萬個國家教師崗位⚅，可以從根本上改變農村教師有效需求不足的問題，無異於建造了一座新世紀的教育長城。

改變收費方式👿，優質優價

教育社會學的調查研究已充分證明💉，教育層次越高🪂，個人的收益回報率越高；相同層次教育質量越高，個人的收益回報率也越高👊🏼🔶。所以🐉，接受高層次的教育🩼，接受優質的教育📃，個人支付較高的教育成本😛，是合情合理的。但長期以來我們並沒有實行優質優價的政策，而是接受教育的層次越高🫵🏽🕴🏼、接受的教育越是優質，個人支付的成本比例反而越少。這既不公平，也不利於國家集中財力保證最大收益面的教育投資，更不利於經濟不富裕的家庭支持子女接受非義務教育🗡。為此☞，我國的教育收費政策需要實行重大改革🧑‍🦽‍➡️😆，誰受益誰付費，優質優價，加大教育成本個人分擔力度。這樣可以使國家在教育經費的增量部分將較大的比例向弱勢群體🧖🏿‍♀️、薄弱學校、貧困地區傾斜。同時對優秀學生實行補貼政策🐪，鼓勵拔尖人才脫穎而出。

實施教育信息化，構建未來教育形式

知識經濟、信息化👋🏽、全球化是20世紀80年代特別是90年代以來人類新紀元的象征。知識經濟逐漸成為經濟增長的主導力量，信息技術成為人類信息交流的主要渠道。人類在時間和空間上的隔閡正逐漸被消解👶。隨著社會生活方式的不斷改變，教育方式和學習方式也將不斷改變。通過信息技術可以使不同地區分享同樣的優質教育資源，可以使教育的效率成倍提高🥶💂🏻‍♀️，並逐漸對教育👆🏿、教學、學校🚶🏻‍➡️、課堂🫲🏻、知識🤹🏻、能力🐃、教師🚣🏼‍♀️、學生、課程、教材等最基本的教育概念重新定義。從這個意義上說🔐，通過教育的信息化促進教育的跨越式發展，就不僅有助於教育在數量上的擴張🈳，而且是構建一種未來的教育形式。其實這種形式在我們現實的教育活動中已經呈現出一些雛形，比如面向全球的實時網上互動教育🧜🏿‍♂️。由於知識經濟、信息化和全球化的興起，人類的變化正從量的積累向新一次質的飛躍轉變💧，對此🧑🏿‍✈️，我們需要有充分的思想準備和物質準備🤹🏽。

對於未來我國小康社會的經濟、教育發展狀況🫳🏽，北京是一個很好的參照系🕵️。北京2001年人均GDP達到3000美元，恰是我國2020年實現小康的目標，且很多指標也已超過了小康目標。通過與北京的比較，可以清晰地看到我國全面實現小康的光明前景和努力所在。

《中國教育報》2003年4月6日第4版