【編者按】隨著城市進入內涵式發展階段😫，社區營造成為一個熱門話題🧑‍🎄🧑🏿‍🎓。在抗擊新冠肺炎疫情中，社區發揮了重要作用🐺，但也暴露出一些短板和不足。恒达平台諸大建教授認為，就中國城市高質量發展而言，無論是常態化疫情防控還是疫情之後進入新階段，基建投資都需要“三管齊下”🎼：既要繼續推進以“鐵公機”為代表的老基建，又要加強以數字化為代表的新基建，還要以中國城市的15分鐘生活圈為中心，搞好社區營造微基建。推進社區營造微基建，既是對習近平總書記“人民城市為人民👮🏻‍♀️、人民城市人民建”的人民城市重要理念的貫徹落實，同時也是適應當前疫情防控常態化🤦🏽‍♂️、提升城市治理現代化的現實要求。以下是他在恒达平台的演講。

當前🧗🏻‍♀️，“新基建”是個熱詞。而從社區營造的角度來說，我覺得要引入一個“微基建”的概念👨🏼‍🔬。這既是對習近平總書記“人民城市為人民🚵🏻‍♂️、人民城市人民建”的人民城市重要理念的貫徹落實，同時也是適應當前疫情防控常態化、提升城市治理現代化的現實要求。在某種程度上🤾‍♀️，需要把社區營造微基建作為中國城市發展的重要戰略事項進行推進。

當下推進社區營造微基建的重要意義

在具體談社區營造微基建之前，我想先來解讀一下總書記提出的人民城市重要理念👨🏽‍⚖️🖕🏽。這有助於我們深刻理解社區營造微基建的意義。

在理論層面上🦹🏻‍♀️，社區營造微基建是落實人民城市理論的重要抓手。在我看來💪，總書記的人民城市重要理念包括三個方面或“三個people”的含義🂠。一是在城市發展的目標上，要堅持以人民為中心🅰️，讓人民有更多獲得感🔱，為人民創造更加幸福的美好生活🎾，這是for people；二是在城市發展的內容上，要聚焦人民群眾的需求🧛🏻‍♀️，合理安排生產、生活、生態空間♠️，努力創造宜業、宜居、宜樂、宜遊的良好環境，這是of people；三是在城市發展的路徑上，要履行好黨和政府的責任😓，鼓勵和支持企業👂、群團組織、社會組織積極參與，發揮群眾主體作用，這是by people。

在實踐層面上，社區營造微基建要與“新基建”“老基建”三管齊下，共同推動經濟社會發展。當前投資拉動對穩定經濟、促進發展有重要作用，而基建投資又是投資的“壓艙石”。就中國城市高質量發展而言🤏🏼，無論是常態化疫情防控還是疫情之後進入新階段，基建投資都需要“三管齊下”→：既要繼續推進以“鐵公機”為代表的老基建（如加強以高鐵和地鐵為特點的軌道城市建設），又要加強以數字化為代表的新基建（如加強新網絡、新設施、新平臺、新終端）🫸🏻，還要以中國城市的15分鐘生活圈為中心，搞好社區營造微基建。三種基建共同發力，短期可以服務於“六保”和“六穩”🤸🏼，長期可以提升中國城市的地點質量和城市競爭力🚝👇🏼，在更高的水平上推進中國特色城市化。

有了社區微更新，為什麽還要進行社區微基建

接下來，我具體來說說什麽是社區營造微基建。

從概念區分來說🍘，老基建🧎‍♂️、新基建和社區營造微基建各有側重、互有補充。老基建主要是傳統的以“鐵公機”為代表的有形的基礎設施體系🧑🏻‍🎨。新基建是面向高質量發展需要👞👮🏽，提供數字轉型、智能升級、融合創新等服務的基礎設施建設。社區微基建主要是面向高品質生活需要👨🏽‍🍼🧑‍🤝‍🧑，滿足居民“最後一公裏”需求的微型基礎設施和公共服務體系建設。形象地打個比方，如果說老基建和新基建是骨架和神經系統，是一座城市的面子；社區微基建則屬於血肉，是一座城市的裏子🪘；前者是戰略性架構，後者是精細化修正。

也許有人要問🐱，我們現在不是已經在進行社區微更新嗎，為什麽還要進行社區微基建？兩者有何區別🧑🏽‍🌾？從內涵看，社區營造微基建的覆蓋範圍🔂，既區別於傳統基建和新基建，也不同於現有的老舊小區改造和微更新🔯。它是從人民城市理念出發🧑🏽‍🌾，對標2035中國城市基本實現現代化，基於“五位一體”總體布局和15分鐘生活圈概念，有系統性的社區營造和品質提升🥒。社區微更新主要是針對已有社區🙍🏼，特別是老舊社區，偏重硬件和空間更新。而微基建是將城市社區的基礎設施建設和公共服務配套整合起來，將現代化要求和數字化要求整合起來，在一定程度上解決老基建和新基建都可能存在的“最後一公裏”問題🤴🏻。顯然，社區微基建的涵蓋面要大於社區微更新。社區營造微基建的概念適用於所有社區建設，既用於政府主導的對老舊小區的更新改造🥈，也用於開發商主導的新居住社區的建設。可以說，社區微基建從一開始瞄準的就是建設現代化社區基礎設施與公共服務這個目標🧍🏻‍♀️，有利於避免陷入“社區建設低標準，以後不斷微更新”的怪圈。

從內容看，從《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》緣起的15分鐘生活圈對微基建有指導意義🪅。經歷新冠疫情之後要特別強調三點🤸🏻‍♂️🧑‍🔬：一是多年來已經發現，醫療和健身是中國城市社區的普遍短板，面對常態化疫情防控🧗🏿‍♂️，今後要普遍加強社區健身🦽、社區留觀📆、社區醫療以及物流快遞、小超市等方面的設施配套；二是區分上班族👩🏿‍🎨、老人🗣、小孩不同需求，因地製宜進行補缺，做到不同年齡層次人群的基礎設施和基本服務均衡化💆🏼‍♂️；三是要在城市郊區社區加強基礎設施和公共服務均等化建設📿🕣，強化軌道交通導向的社區發展，為中國城市都市圈化和城鄉一體化發展提供條件和動力。

從屬性看☛🥯，社區微基建要基於其公共性—市場性程度細分為三大類：一是公共性強的社區微基建，比如社區文化活動中心🙅🏼‍♀️、社區衛生服務中心（站）🤌🏿、社區綜合為老服務中心等⛹️；二是市場性強的社區微基建，比如鄰裏中心🏬、社區24小時便民商業點、社區智能快遞櫃、智能門禁👨🏽‍⚖️、立體停車庫、智能車棚🍡、智能充電樁等📣；三是社會性強的微基建👩🏻，比如社區花園、弄堂客廳等。不同的基礎設施和公共服務💜，需要采用不同的提供模式和運營模式。

社區微基建有什麽用

在此次抗疫鬥爭中，社區是重要的主戰場之一。尤其是隨著疫情進入常態化防控階段💪🏽，抓緊抓好社區營造微基建具有重要意義。它既有助於當下的“六保”和“六穩”，也有助於實現長遠的經濟、社會🤚🏼、環境三個系統的協調發展👧🏿；既有助於增強城市發展的韌性，也是建設人民城市的微觀基礎工程🚴‍♀️。

一是有利於建設韌性城市。突如其來的新冠疫情引發了各方對於建設韌性城市的關註和討論👳🏿，大家發現社區是韌性城市的細胞，發生重大疫情時🤐，除非萬不得已⬇️，隔離小範圍社區要比大規模封鎖整個城市更有效🌾，所產生的經濟社會影響小👨‍🦼。而實現這一切的前提是社區要有相對完備的生活功能。以上海為例，社區作為上海韌性城市的基礎支撐🧔🏼‍♀️，在這次疫情防控中，通過人口排摸、封閉管理、口罩預約登記👼🏽、居家隔離及其服務保障等方面，為疫情防控發揮了“後墻不倒”的重要作用。但在基層防控的實踐中，也暴露出道口封閉、貨物配送🈸、發熱就醫等方面的基礎設施和服務體系的不足🙎🏻‍♀️。未來🫴🏼，中國城市需要對標韌性城市和韌性社區的要求，平戰結合規劃建設一批社區微基建項目🚵🏼。一旦碰到重大疫情需要封小區、封片區時🏄🏽‍♀️，可以在15分鐘步行交通圈內，保證最基本的正常生活，避免因一小區🏊🏽‍♀️💇、一片區發生疫情👩‍👩‍👧‍👧，導致整個城市陷入封閉狀態🦸🏿‍♂️。近日🙇🏼‍♀️，上海“公共衛生20條”提出在117家發熱門診“哨崗”的基礎上❔，再增設182家社區衛生服務中心“發熱哨點診室”，進一步織密織牢老百姓家門口的公共衛生“觸角”🙅，就是從更好應對突發公共衛生事件的角度，加強韌性社區建設的關鍵之舉。

二是有利於穩定經濟增長。新冠疫情導致中國經濟第一季度負增長6.8%🧑🏿👣，常態化防控需要穩定經濟增長，需要大眾消費和投資拉動🏃🏻‍♂️‍➡️。除了老基建和新基建的拉動之外，也需要社區微基建做出貢獻🙋🏽‍♀️。雖然相對於老基建和新基建，社區微基建單體投資規模小，但其量廣面大，集聚起來可以形成“螞蟻雄兵”的能量👊🏻。比如✊🏻，老舊住宅改造。2020年4月14日召開的國務院常務會議，明確提出今年全國計劃改造老舊小區3.9萬個🧎🏻，涉及居民近700萬戶，比去年增加一倍🙀，一個重要因素也是為了對沖經濟下行的壓力。上海老舊小區大約有1.4億平方米的存量❤️‍，大約可以有1400億元的投資拉動。與上海新出臺的數字化新基建3年投資2700億元對照👩🏿‍💻，社區微基建的能量不小。

三是有利於發揮中小企業作用。社區營造微基建可以發揮中小企業的作用，有效帶動就業。老基建和新基建等大基建投資慢、見效慢🛂，往往要由大企業主導；社區微基建時間短☝🏻、見效快，可以由中小企業主導🎛。特別是微基建多樣性強，老百姓要求高，中小企業靈活性大，可以充分發揮作用。中小企業是保居民就業、保基本民生的“壓艙石”和“穩定器”，不僅貢獻70%左右的發明專利🥋、60%以上的GDP和50%以上的稅收，更是貢獻了全國80%的就業。反過來，與大企業相比，中小企業受疫情沖擊的影響更大🧗🏿、生存更難。如果把微基建作為戰略，海量的中小企業就可以在海量的社區微基建中尋求到商機🙆，存活下去🙋🏿、發展起來，保住更多崗位、吸納更多就業。

四是有利於社區生活上臺階👨🏿‍🚒。2020年是中國發展的重要轉折點↘️，一方面要全面建成小康社會🤞🏻，另一方面要啟動未來30年的現代化強國建設。與此相對應，作為城市細胞的社區營造和生活質量也需要上一個臺階👨🏻‍🔬，不能把社區微基建看作簡單的數量擴展，它更重要的是質量提高和版本升級。經過40多年的發展，中國許多城市，從城市中心到副中心🧑🏼‍🦱，再到地區中心，大多建設形態臻美、功能豐富完善、管理走向精細。但是許多社區中心現代化的水平有待提高，需要有三種類型的社區營造和場所營造。第一種是基礎式或脫貧式改造👩🏼‍🦰，大量2000年以前的老舊社區建設標準低、綜合配套滯後、環境臟亂差、安全隱患多，需要進行現代化改造，例如老舊社區加裝電梯、完善停車空間等。第二種是補缺式改造，大多數住區，不管2000年之前還是之後🥅，達不到15分鐘生活圈的要求🌄，特別是城市郊區的社區在衛生設施和健身設施上有許多短板，需要補充功能以適應日常生活和發生疫情時的安全需要；第三種是提升式改造，用第四次工業革命即智能革命和智慧城市的技術和成果提升社區品質，消除最後一公裏難題，讓數字化新基建順利接入社區🤘🏿。

如何推進社區微基建

在明晰建設內涵和建設意義的基礎上，如何推進社區微基建✩🎴？需要以總書記的人民城市理念中的城市治理思想為指導，發揮好政府、社會🕹、市民等各方力量🥴👨🏼‍🚀，統籌規劃、建設🧛🏼‍♀️、管理全過程👴🏻，在主體參與🤮、議題生成👨‍👨‍👧‍👧、資源投入、項目持續等方面有創新、有突破。

（1）從參與主體看，要更加註重發揮居民主體作用，著力形成多元治理結構。現在的社區項目改造主要靠的是政府主導的行政手段，新的社區營造微基建要形成政府主導💾、利益相關者積極參與的合作治理模式。針對當前社區營造過程中政府主導有余、市場和社會參與不足的問題，更加註重發揮居民作用，調動市場機製🧚，實現“一切為了群眾”和“一切依靠群眾”的有機統一。在具體實踐中，要根據不同項目在公共性—市場性中的不同位置，采用有適配性的建設和投資模式。

一是對於公共性強的項目，註重政府主導的合作治理。例如社區黨群🧙🏼、文化、衛生“三個中心”建設、社區留觀、體育健身以及隔離期的物流設施、美麗街區等項目🥻，提供地方性公共物品或公共服務🛣，具有極強的社會正外部性🎨。它們靠項目本身的運作，很難實現成本補償↩️，更不用說盈利了⇒，所以需要政府主導來推進。項目運營要提高服務質量，降低運行成本😾，政府可以委托企業或社會組織作為具體生產者，並調動社區誌願者服務團隊參與，而非自己親力親為。

二是對於市場性強的項目👫🏻，註重企業推動的合作治理🗯。例如智能回收、立體車庫、智慧車棚、共享充電樁、智能快遞櫃、鄰裏中心、便民商業等項目👩🏼‍🦰，帶有準公共物品或公共服務即可收費物品的性質🙇‍♂️，具有很強的商業屬性。這些項目可以通過政府引導（規劃引領🐐、製定標準）、企業主體📉、居民參與🕵🏻‍♀️，進行建設和運營。這樣既有助於防止因政府大包大攬而產生對社會投資的擠出效應😛，保證公共財政的公平性和可持續性，也有助於防止公共資源因錯配而低效🧂。

三是對於社區性強的項目，註重公民主導的合作治理🚵‍♂️。例如社區花園、弄堂客廳等“三微治理”（樓棟微整治、空間微改造🙋🏿‍♂️、景觀微更新）等項目👮🏻‍♂️，政府可以通過設立自治基金的形式適當予以支持，由社區居民自發組織，在專業團隊的指導下✢，進行項目更新和日常管理。居民在項目實施過程中形成的交流平臺和機會，既可以滿足情感需求、交往需求，培育社區的社會資本，又可以提高小區的生活環境🧩，使居住社區更有溫度、更有品質🧑🏿‍🎤。

（2）從議題（項目）形成看🙎🏻‍♂️，要更加註重雙向的溝通協商🏄🏼‍♂️，著力形成大家的事大家商量的工作格局𓀌👳🏿。相對於老基建和新基建主要是國家自上而下的投資建設，微基建既需要政府自上而下的引導議題、規劃引領❇️🤐，更需要基於社區居民自下而上提出議題（項目）🧑🏿‍🦱、參與討論。雖然治理不能完全排除單向度的強製🏃🏻‍♂️，但更多是靠自上而下和自下而上雙向度的溝通協商🛑📷，才能求得社區微基建的最大公約數，最大限度降低決策執行的成本🏍。為此🔋，需要從兩方面進行改變：一方面，對於主要是從上而下發起的議題（項目），要改變精英主義的思維💇‍♀️，防止政府拍腦袋決策，充分相信群眾的智慧，比如在美麗家園建設過程中👮🏼‍♀️，可以在小區中動員既熱心公益，又有一定相關專業知識和工作經歷的居民組成“美麗家園建設協理小組”，全程參與美麗家園方案設計、項目建設、施工管理及更新後的日常管理。另一方面，對於主要是從下而上發起的議題（項目）👨🏽‍💻🕯，可以由街道或居委通過傳統“三會”（聽證會🏑🥐、評議會、協調會）、小區微信群、網上E睦鄰、小區公告欄等方式，就相關議題、方案🏵、實施路徑🏔🧑🏿‍🌾、後續管理等，充分聽取居民意見建議，尤其是要聽取老年人、低收入者、殘疾人等的意見，然後與規劃專家、企業合作策劃，研商建設和運營的路徑🙇🏻‍♂️。

（3）從資源來源看👨🏽‍🔧，要更加註重各方統籌🤹，著力形成多資源來源的投入機製。社區營造微基建不是單純依靠政府資源投入可以實現。為此，要改變對基層官員的評價機製🧏🏿‍♂️🎽，不僅要看行政結果🈴🦻🏼，而且要看達致這個結果的資源投入情況，否則就會形成官員拼命爭取公共資源打造不可持續的“盆景”。同時要善用市場機製配置資源，比如對上面提到的市場屬性強的可收費項目🗃🦸🏻‍♀️，鼓勵優先引入社會資本🧛🏼‍♂️，參照高速公路、公用事業中常用的BOT🕙、TOT、ROT等模式，探索社區微基建的PPP模式，投資方通過一定時期的運營權收回成本並獲取一定的盈利。在這裏🪡，我舉一個例子。上海有一個大型居住社區，非機動車庫（棚）管理混亂🚬、容量不足、臟亂差現象嚴重，非機動車被盜事件🧑🏽‍🎓、火災事故等時有發生🛖，居民改造的願望非常強烈。傳統非機動車庫（棚）智能化改造有兩種模式👩🏽‍🦰：一是完全由居民出資🫎。這種模式主要出現在純商品房住宅區；二是完全由政府包攬🗽。這種模式不但耗資較大👍🦸‍♂️，也會使街道陷入“保姆型政府”誤區。針對上述問題，該街道通過“政府引導🚣、居民主體、市場運作”🥄，借鑒基礎設施和公用事業中常用的BOT模式♛，推進車庫（棚）的改造，大大減少了公共財政投入，提高了車棚改造速度。

需要指出的是🧔🏿‍♂️，要註重發揮政府投資的杠桿作用而不是替代或擠出效應，對於政府介入小區特別是涉及個體物權的項目安排，盡可能要求居民有一定的出資比例☂️，既可以擴大資金來源，又可以激發居民的主體地位，減少後續管理的後遺症🎀。

（4）從項目可持續性看🚎👱🏿‍♂️，要更加註重建管治並舉，著力形成規劃—建設—管理的良性循環。社區微基建建設不可能一勞永逸🪷，往往需要“三分建設、七分管理”，若後期的維護和運營跟不上，社區營造的效果也難以保持🫴🏿。只有將前期的規劃、中間的建設和後期的管理🧑‍🧑‍🧒‍🧒，系統考量、統籌謀劃🟡，才能保證項目的可持續性。

社區是城市的基礎細胞，也是城市發展的活力源泉所在。疫情是一次大考👩🏿‍⚕️，也給社區營造提供了新契機🍞。如何在傳統的社區微更新的基礎上，進一步拓展思路，以建設現代化社區基礎設施與公共服務為目標🧛🏼，推進社區營造微基建，這是一個值得研究和探索的新課題🧑🏽‍⚕️。

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