恒达平台經濟研究所 許潔


由於城市發展速度迅速🚵‍♀️，城市建設用地需求量的增長速度超過了土地供給量的增長速度，農用地轉用速度跟不上補充耕地的速度，地方政府的土地增量供給能力受到製約。因此必須為增強政府土地供給能力尋求新思路

　　近幾年來，北京、上海、廣州以及沿海發達城市樓市持續走高🙅🏼‍♂️，房地產面臨泡沫危險Ⓜ️。另一方面🕵️‍♀️，由於這兩年地方政府對城市建設和舊區改造的步伐加大🕣，城市拆遷面積加大💇🏻‍♂️。因此🫶🏼，讓拆遷居民以及占人口總數70%-80%的中低收入家庭能買得起房，買好房，緩解社會壓力和社會矛盾就成為擺在地方政府面前的重大任務。對此，通常的做法是政府平抑房地產價格和加大經濟適用房的投放力度。但不管采用何種方式🧪，都要求政府擁有豐富的土地儲備🤰🏼。

　　出路

　　土地儲備是政府調控市場👩🏻‍🍳，促進城市有序發展🤽‍♀️，降低住房價格⛵️，平抑地價的主要手段。從歐洲的經驗來看🧚🏿‍♂️，在英國由於政府對土地市場控製程度低，房地產的穩定程度最差🎐，價格上升最快🚴🏻，房地產風險最大，而在瑞典，地方政府建立的土地儲備製度成為製約房地產價格的緩沖器，有效限製土地與住房價格的上漲🚅。

　　而目前中國城市政府建立土地儲備製度面臨著困境，政府土地儲備數量不足🤸‍♀️👩🏽‍🦲，不足以發揮調控土地市場🤳🏿，房地產市場的作用。在現有的市場中，開發公司通過資本運作與和擁有土地資源的企業合作方式，擁有了幾乎所有的城市存量土地。按照55號令和房地產法的規定，在繳納土地出讓金後，土地可以合法地進行轉讓和買賣☔️，這是一個土地二級市場的正常經營行為🫰🏽。在土地市場持續走熱的情況下政府的稅收政策無效，開發企業所繳納的稅收完全可以通過房地產價格轉嫁給消費者。因此要充分發揮政府對土地市場房地產市場的宏觀調控能力🫸🏿，出路就是增強土地增量的供給能力。

　　然而根據《土地管理法》規定🎣，政府在土地的增量供給中實行建設用地總量控製👩‍🦼‍➡️，土地利用年度計劃要體現耕地占補平衡義務🌥。而實際情況是由於城市發展速度迅速，城市建設用地需求量的增長速度超過了土地供給量的增長速度，農用地轉用速度跟不上補充耕地的速度🆗，地方政府的土地增量供給能力受到製約。因此必須為增強政府土地供給能力尋求新思路🧦。

　　思路

　　在中國省市之間、地區之間、區域之間經濟發展不平衡。

　　沿海發達地區經濟發展迅速，耕地的補充速度跟不上農用地轉用速度→，地方政府面臨要麽違反國家《土地管理法》的規定上建設項目，要麽失去優秀項目建設機會的困境🤩。在一些經濟發展相對落後的地區✊🏿，農用地轉用指標往往會有富余🧎🏻‍♂️，在地方利益及政績考核的驅動下，地方政府也會想方設法建立一些高科技園區、經濟技術開發區等招商引資，結果一些汙染重，能耗大的工業轉移到這些地方🛰，土地利用效率低得不償失。

　　把農用地轉用計劃指標產權化，打破行政界限🍭，進行市場化交易🏌🏻‍♀️🧑🏽‍🏭，是解決上述矛盾的辦法📗。根據《土地管理法》規定，地方各級人民政府采用措施，按照土地利用總體規劃推進土地整理，土地整理新增耕地面積的60%可以用作折抵建設占用耕地補償指標。《土地管理法》同時還規定，按新增增地面積申請置換農用地轉用指標，可以轉讓給其他未完成耕地占補平衡義務的市縣👨🏿‍🔧🕐。這樣，經濟發展迅速地區🛵，建設用地指標不足🫳🏼，就可以在農用地轉用計劃指標市場購入指標😸，具體價格由市場對於農用地轉用計劃的供求決定。經濟發展落後地區通過交易市場🟰，把富余的指標出賣🧘，獲得收益🍈，繼而獲取資本來發展適合本地區特色的產業。

　　結果

　　首先可以實現雙方土地資源的有效配置，提高土地資源總體的收益。發達地區土地的收益率往往高於欠發展地區，通過土地轉用指標市場化交易手段，可以促進發達地區政府在土地的出讓上，選擇一些收益率高的產業、項目；欠發達地區投資環境⬆️💅🏿、資本收益率相對較差，通過賣出農用地轉用指標👷，獲得收益，相當於獲得一筆財政轉移收入，可以避免出於地方利益考慮的亂投資行為。這樣在控製國家土地總量的基礎上，實現了土地在地區間的優化配置⏩。

　　其次，增強了發達地區政府的調控能力🤟🏻。經濟發達地區政府通過購買農用地轉用指標把本地的農用地轉為建設用地獲得了初始土地儲備✋🏼，通過向市場投放地塊，調控土地市場🏑，平抑過熱的房地產市場。當地價便宜時，再大量購入土地。這樣政府就可以通過土地儲備製度實現政府的政策意圖。

　　再次，推動土地資源的可持續發展👃🏽。如果在土地利用年度計劃中能夠有富余的農用地轉用指標😣，就可以在市場上交易，這種交易很大程度上能夠刺激地方政府對土地利用的節約意識，並且也能促進一些地區土地整理的積極性，對荒山🌟、荒地、沙漠加大投入力度進行整治📂，從而改善生存環境，促進可持續發展。


新華網2003-09-24